Тимчасовий захист чи статус біженця: в чому принципова різниця?
17.03.2022
Стаття опублікована на медіа-ресурсі ЛІГА:ЗАКОН.
Автор - Дар'я Ганзієнко, старший юрист і керівник практики інтелектуальної власності INTEGRITES
Наразі існує три способи легального перебування українців на території держав ЄС: (1) в статусі туриста; (2) шляхом отримання тимчасового захисту; (3) шляхом отримання статусу біженця.
Турист по неволі
Варіант з туристичним перебуванням протягом 90 днів без права працевлаштування в країнах ЄС не зазнав змін і є актуальним для тих, хто покинув Україну до 24.02.2022 та залишився в ЄС після вказаної дати. Особи, які виїхали до ЄС 24.02.2022 та пізніше також можуть перебувати на території ЄС в статусі туриста, але на власному забезпеченні, та не можуть розраховувати на підтримку, яку надає "тимчасовий захист", про який поговоримо далі. Не виключено, що особи, які виїхали з території України незадовго до 24.02.2022 та перебувають зараз у статусі туриста, також зможуть отримати тимчасовий захист або статус біженця, але це залежатиме від політичної волі кожної окремої держави ЄС.
Більш детально зупинимось на долі тих 2,5 млн. українців, які вже виїхали до Європи з 24.02.2022. Саме таку цифру станом на 11.03.2022 називає Верховний комісар ООН у справах біженців - Філіппо Гранді і очевидно, що цифра росте щодня. Отже особи, які виїхали з України 24.02.2022 та пізніше можуть отримати в державах ЄС тимчасовий захист або статус біженця.
Визначення понять "тимчасового захисту" та "біженства"
Перш за все, тим хто залишає територію України варто знати, що тимчасовий захист та статус біженця є різними правовими категоріями, які мають різні юридичні наслідки. Особи, які перетинають кордон часто плутаються в термінах, здебільшого оперуючи поняттями "біженець" і тому, при зверненні за допомогою, можуть неправильно визначитись з категорією захисту, яку насправді хотіли б отримати в ЄС. Тимчасовий захист та біженство мають різне нормативне регулювання, різний порядок отримання та позбавлення, різне коло осіб і сфери застосування та в певній мірі схожі права, які надає кожен статус. Головна різниця в тому, що статус біженця - це індивідуальне, гарантоване міжнародними конвенціями право, тоді як право на тимчасовий захист є колективним, не передбачає звернення з індивідуальними заявами та проходження адміністративної процедури її розгляду.
Тимчасовий захист. Головним документом, який регулює питання надання тимчасового захисту є Директива ЄС 2001/55/ЕС про тимчасовий захист, яка була прийнята в ЄС ще 20.07.2001 для забезпечення мінімальних стандартів надання тимчасового захисту у випадках масового напливу переміщених осіб. Проте вперше Директиву було активовано Рішенням Ради ЄС 2022/382 від 04.03.2022 саме для українців. І таке рішення беззаперечно можна назвати безпрецедентним в історії ЄС.
Головна мета Директиви полягає у послабленні тиску на національні системи надання прихистку та забезпечення переміщених осіб на території держав-членів ЄС такими гармонізованими правами як право на проживання, медичну допомогу і освіту, доступ до ринку праці та житла та ін.
Але надання тимчасового захисту не означає автоматичне отримання статусу біженця. В той же час особа, яка отримала тимчасовий захист не позбавлена права отримати статус біженця в порядку, встановленому законодавством держави її перебування.
Статус біженця. Головними міжнародними документами, які регулюють питання біженства є Женевська конвенція про статус біженців 1951 р.,Нью - Йоркський протокол 1967 р. та Дублінська конвенція 1990 р. Відповідно до положень Конвенції про статус біженців 1951 р., біженцем є особа, яка через обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою расової належності, релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних поглядів знаходиться за межами країни своєї національної належності і не в змозі користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися таким захистом внаслідок таких побоювань; або, не маючи визначеного громадянства і знаходячись за межами країни свого колишнього місця проживання в результаті подібних подій, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань.
Дублінська конвенція 1990 р. в свою чергу закріпила, що особа, може клопотати про отримання статусу біженця виключно в першій безпечній країні, кордони якої вона перетнула. Враховуючи, закрите авіасполучення на території України, просити притулку особа може виключно в тих державах, які межують з Україною. Якщо ж особа перетне кордони кількох країн і попросить притулку у країні, яка не межує з Україною, її буде депортовано до держави, кордони якої з Україною вона перетнула вперше.
Тож, головна принципова різниця між тимчасовим захистом та статусом біженця полягає в тому, що статус біженця - це індивідуальне право особи на міжнародний захист, яке надається після проходження тривалої адміністративної процедури, яка має свої особливості. При цьому поняття тимчасового захисту не є категорією міжнародного права, а є винятковими тимчасовими та негайними мірами, які застосовуються при масовому напливі людей, які тікають з зони збройного конфлікту, направленими на забезпечення швидкого та відносно спрощеного механізму колективного захисту осіб, які потребують такого захисту, гарантуючи їм дозвіл на проживання та інші соціальні права.
До кого застосовується?
Тимчасовий захист. Право на отримання тимчасового захисту мають (1) громадяни України та члени їх сімей, переміщені 24.02.2022 та пізніше; (2) особи без громадянства, громадяни третіх країн, які мали в Україні статус біженця, або еквівалентний захист та члени їх сімей, переміщені 24.02.2022 та пізніше; (3) громадяни третіх країн, які на законних підставах проживали в Україні до 24.02.2022, зокрема на підставі чинного дозволу на постійне проживання, та наразі не можуть повернутись до країни свого громадянства (наприклад, білоруси).
Кожна держава-член ЄС на свій розсуд може надавати тимчасовий захист особам, які не підпадають під вказані категорії. Зокрема, в першу чергу мова йде про громадян України, які виїхали до ЄС до 24.02.2022 з різних причин (відпустка, відрядження, або ж тікаючи від можливої війни).
Статус біженця. За отриманням статусу біженця може звернутись особа, яка: (1) має обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознаками раси, релігії, громадянства, політичних поглядів; (2) знаходиться за межами країни своєї національної належності; (3) не в змозі, або не бажає користуватися захистом своєї країни; або особа, яка (1) не має громадянства; (2) знаходиться за межами країни свого колишнього місця проживання в результаті подібних подій; (3) не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок побоювань переслідування.
Отже, хоч і критерії для надання тимчасового захисту та статусу біженця відрізняються, громадяни України та особи без громадянства, які відповідають описаним критеріям, можуть розраховувати на отримання в ЄС тимчасового захисту або статусу біженця.
Строк дії статусу
Тимчасовий захист. Згідно з Директивою 2001/55/ЕС термін тимчасового захисту становить один рік (до 04.03.2023) та двічі може бути автоматично подовжений на шість місяців, якщо не зникнуть причини надання такого захисту, але максимум до одного року (до 04.03.2024). При цьому Єврокомісія може запропонувати або продовження терміну ще на рік (до 04.03.2025), або ж припинення тимчасового захисту у разі покращення ситуації в Україні, що означитиме можливість безпечного повернення її громадян.
Статус біженця гарантує право безстрокового проживання на території відповідної держави, а строк на який видається посвідчення біженця відрізняється в різних країнах, хоча передбачає право поновлення на аналогічний строк. Статус біженця може бути відкликаний одразу, коли з'являються докази, які вказують на те, що є підстави для його перегляду.
Оскільки тимчасовий захист є негайною і тимчасовою мірою, строк його дії є обмеженим, а захист буде припиненим по завершенню війни в Україні. При цьому строк, на який надається статус біженця є більш тривалим, а припинення війни в Україні не буде автоматичною підставою для його позбавлення.
Який порядок отримання відповідного статусу?
Тимчасовий захист. При перетині кордону держави-члена ЄС, державні органи відповідної країни повинні повідомити особу про її право на отримання тимчасового захисту. Процес отримання такого статусу є досить швидким та максимально спрощеним. Зокрема в Польщі цей процес включає подачу запиту на отримання дозволу на проживання та реєстрацію даних особи, яка звернулась за відповідним захистом, а в Німеччині - реєстрацію особи в управлінні у справах біженців, отримання дозволу на проживання та реєстрацію в службах соціального захисту В різних державах ЄС питаннями тимчасового захисту займаються різні органи (наприклад, адміністрації гмінни у Польщі, органи поліції в Італії, державне управління у справах біженців - в Німеччині, міграційна служба - в Португалії).
Статус біженця. Кожна держава самостійно встановлює на законодавчому рівні адміністративну процедуру отримання статусу біженця та систему органів, відповідальних за прийняття рішення про надання статусу біженця (наприклад, у Польщі така заява подається через прикордонну службу). Отримання статусу біженця передбачає проходження досить тривалої адміністративної процедури (від 6-ти місяців), яка розпочинається зі звернення особи з заявою про отримання статусу біженця до компетентного органу виключно тієї держави, кордон якої вона вперше перетнула. В кожній державі ЄС процедура розгляду заяви має свої особливості, як то, наприклад, вилучення паспорту особи до закінчення 6-ти місячного строку розгляду заяви, заборона працевлаштування протягом цього строку, заборона покидати державу перебування, а інколи і зовсім - тримання під вартою, якщо неможливо встановити достовірну інформацію про особу.
Тож беззаперечно, якщо особа, яка перетинає кордон, має намір повернутись в Україну по закінченню військових дій, оптимальним варіантом для такої особи буде отримання тимчасового захисту, адже сама процедура є швидкою, а права, які вона гарантує надаються особі одразу з моменту звернення, на відміну від тривалої процедури оформлення статусу біженця.
На які міри захисту можна розраховувати?
Тимчасовий захист. Згідно з Директивою 2001/55/ЕС в рамках тимчасового захисту особа отримує:
- Право на проживання в країні, в якій вона звернулась за тимчасовим захистом;
- Доступ до праці, який можна отримати одразу з моменту звернення за отриманням захисту;
- Доступ до житла;
- Медичну допомогу;
- Соціальна допомогу;
- Доступ до освіти дітям та підліткам;
Важливо знати, що перелічені права надаються особі хоч і на весь період дії тимчасового статусу, але тільки на території держави-члена ЄС, в якому отримано такий статус.
Статус біженця передбачає досить схоже коло прав, але головна різниця в тому, що не всі права стають доступними особі, яка перетнула кордон з моменту звернення з заявою про отримання статусу біженця. Так особі з відповідним статусом надається:
- житло (як правило, це спальне місце в центрі для біженців);
- безкоштовне харчування
- медична допомога (обмежена);
- безкоштовний проїзд у громадському транспорті;
Але головною особливістю при зверненні за отриманням статусу біженця є те, що протягом 6 місяців особа не може працевлаштовуватись, поки йде розгляд її заяви про надання статусу біженця, навіть, якщо до цього часу особа жила та працювала в цій державі.
Тож з метою отримання доступу до всіх соціальних прав, які пропонують держави ЄС, краще звернутись за отриманням тимчасового захисту. В такому разі всі права та міри захисту будуть надані особі негайно, на відміну від заявника на отримання статусу біженця, який зможе скористатись більшою частиною прав тільки після отримання відповідного статусу, а отже - не раніше ніж через кілька місяців.
Як не стати заручником власного статусу?
При перетині кордону держави-члена ЄС, державні органи відповідної країни повинні повідомити особу про її право на отримання тимчасового захисту. Головне, в поспіху та паніці на переплутати, та замість тимчасового захисту не попросити статус біженця (якщо звісно особа не має такого наміру). Так в Польщі (яка наразі є найбільшим осередком наших громадян) заява про статус біженця подається через прикордонну службу. Тож є ризик, що при перетині особою кордону, у поспіху можна попросити не тимчасовий захист, а статус біженця, який має свої, не зовсім "приємні" особливості, на відміну від тимчасового захисту. Головне, потрібно пам'ятати:
1) Тимчасовий захист можна отримати в будь-якій державі ЄС (крім Данії), тоді як статус біженця - тільки в тій державі, кордон якої особа перетнула вперше. Тобто на сьогодні - це сусідні з Україною держави.
2) Працевлаштування для осіб, які попросили тимчасового захисту можливе з моменту звернення з відповідним запитом, тоді як для осіб, які звернулись за отриманням статусу біженця, недоступною є опція працевлаштування протягом 6 місяців з моменту подання заяви.
3) Отримавші тимчасовий захист особи можуть безперешкодно в будь-який час повернутись до держави громадянства, а також подорожувати державами ЄС протягом 90 днів. Особі, яка звернулась за отриманням статусу біженця заборонено протягом 6-ти місяців, поки розглядається її заява перетинати кордон держави перебування.
4) При зверненні за отриманням статусу біженця, особа вимушена бути здати свій паспорт допоки не буде прийнято рішення про отримання статусу біженця. При тимчасовому захисті - паспорт не вилучається.
Щоб визначитись, який саме статус в державі перебування особа планує отримати, необхідно дати відповідь на запитання: яка мета отримання такого статусу? Якщо особа зацікавлена в негайному отриманні всіх соціальних прав та в терміновому поверненні на територію України по закінченню воєнних дій, при цьому не має наміру залишатись в ЄС, то оптимальним буде саме отримання тимчасового захисту. Якщо ж особа переслідує більш далекоглядні цілі, як то отримання права безстрокового проживання та доступ до інтеграційної системи ЄС, тоді є сенс звернутись з заявою про отримання статусу біженця.